當我們想解決台灣監獄超額收容的困境，世界的步調其實早已走在前方，只是過去受限於此議題的曝光度低、關注度少，民眾更缺乏管道跟上世界各國面對超額收容的最新研究與改善進程。

學者Albrecht將世界監獄調查（World Prison Survey）所蒐集全球222個國家之監獄收容率（Occupancy Rate），與多項國家能力表現指標進行對照，分析的項目有：審前羈押率(Pretrial Detention Rate)、國內生產毛額人均產值（GDP）、基尼指數（GI）、清廉印象指數（CPI）、暴力死亡率（Violent Death Rate）、人類發展指數（HDI）及失敗國家指數(FSI)等等，觀察不同國家各項能力指標與監獄收容率之關聯性。

其研究發現，監獄收容率與審前羈押率、暴力死亡率、反映經濟不平等程度的基尼指數，以及反映社會不穩定性的失敗國家指數均呈現顯著之正相關。反之，監獄收容率則與各國GDP、清廉印象指數、反映社會發展程度及民眾生活水平的人類發展指數，呈現明顯的負相關。換言之，這證實了監獄擁擠問題與一國的司法、經濟、政治等各項領域，其實有著比想像中更多的相關性。

聯合國毒品和犯罪問題辦公室（United Nations Office on Drugs and Crime ；UNODC）於2013年時分析各國監獄超額收容的問題，提出12項可能原因，包含：1.犯罪趨勢和監禁率；2.社會、經濟及政治因素；3.刑事司法過程的延遲和阻礙；4.過度使用審前羈押；5.懲罰性的刑事司法政策；6.監禁導向的毒品管制政策；7.濫用監禁處理心理疾病患者；8.未善用替代監禁措施；9.協助社會復歸效果不彰；10.假釋及緩刑的撤銷；11.緊急性的立法及執法；12.監獄設施與使用空間規劃不良。

審視上述因素，每一項都彰顯著一定程度的獄政管理、國家刑事政策設計的難題。

從世界望回台灣，國內長期關注此議題的法律學者、專業人士、第一線工作者、民意代表和主管機關對於聯合國提出的成因，雖有各自立場的觀點，但可歸納為五項重點，分別是前列的：懲罰性的刑事司法政策、監禁導向的毒品管制政策、假釋及緩刑的撤銷、協助社會復歸效果不彰、監獄空間規劃不良。這五個困境如何影響著監獄的收容狀況？來自各方的見解看似發散，實則有極高的聚焦之處。


前監察委員，長期關注監獄改革的李復甸律師指出，超額收容最根本的原因還是在於台灣「懲罰性的刑事司法政策」，從偏高的監禁率也能略窺一二。他表示，民眾對於整個司法制度的功能，是期待它達成「應報」和「懲處」，這是長期的文化、價值觀的形塑，其他的監獄超收成因都從這一個思維開展出來。

2017年總統府召開司改國是會議，第五組討論主題為「維護社會安全的司法」，該組成員之一，全國律師聯合會代表黃旭田律師亦認為，民眾普遍對於刑罰的認知和想像，左右了後續刑事政策的制定方針，如兩極化的刑事政策將重刑犯的刑期加重，床位的周轉率自然下降。

隨機採訪民眾「監獄的功能是什麼？」，在銀行業服務的李小姐表示：「犯法就要關，關到他怕，下次就不敢再犯。」擔任行政人員的張先生也表示：「監獄就是讓違法的人付出代價的地方，現在你說裡面擠太多人、環境很差，但不犯罪又怎麼會須要進去受苦？」隨機抽問了十餘人，雖有將「矯正、改悔」等概念列入答覆者，但多數民眾仍視「惡有惡報」及「殺雞儆猴」為監禁的主要價值。

「我們國家的老百姓對法律的不熟悉是可以理解的，但法務部未必不了解外國的經驗，也就是用重典並不能有效抑制犯罪，可是他們從不敢挑戰人民的直覺。」黃旭田進一步質問，「一個受刑人你不人道地監禁他，成本很高，因為他不會改、沒有心去改變，就一直進來花納稅人的錢；但如果我們好好地關他，讓他快點回歸社會，可以去工作、繳稅，你說哪個對全民來說是加分，哪個是扣分？」

輔仁大學法律系楊忠憲於2011年的《論監獄擁擠對人權之影響與解決對策》研究指出，在我國傳統價值觀底下的刑事政策思想，向來用「治亂世，用重典」來貫穿，法務部近年修訂多項措施皆是影響監獄擁擠的重大因素之一。例如對於受刑人的假釋門檻提高，或是廢除連續犯、改採一罪一罰原則之修法，皆直接或間接影響到超額收容問題。高雄大寮監獄的挾持事件，亦明確顯現刑事政策造成的監獄困境，已經超出受刑人忍受範圍。


談到監獄超額收容的原因，許多人可能會好奇受刑人入監原因的組成，究竟我國的受刑人都因為什麼罪名而鋃鐺入獄？

法務部統計年報顯示，2016年監獄在監受刑人罪名，有49.5%為毒品犯，且新入監受刑人有毒品前科（含再犯、累犯）之比率更高達93.2%。前述楊忠憲的同一份研究指出，2008年我國刑法修法將K他命、FM2、一粒眠、安定、蝴蝶片等列為管制毒品後，違反《毒品危害防制條例》之受刑人數明顯增加，可見「監禁導向的毒品管制政策」對台灣監獄擁擠也有強烈的影響。

對此，宜蘭監獄管理員林文蔚認為，高比例的毒品犯和警察單位的績效制度亦有關聯。「毒品成癮是最好抓的，每個轄區的警察其實都知道藥頭在哪裡。績效還可以的時候，不會去動他們，但業績壓力來的時候，就抓他們交差。」「警察不會抓藥頭，只會抓吸食的，才能確保有源源不絕的罪犯。」

求證警察單位，新北市派出所的員警陳育宏（化名）表示，「這種『養線』的行為多多少少有聽過。」他解釋，當上頭「毒品專案」下來，各分局、派出所就開始分配績效評比配分，例如查獲持有算2分、吸食算3分、販賣算5分等等，每個單位有各自的績效壓力，自然有警員會做出比較極端的行為。不過就他的觀察，這也並非過於明目張膽的常態現象。

進一步詢問，基層員警是否略知罪犯們的後續發展，例如矯正機關的收容難題、毒品犯罪回籠率極高等等。陳育宏說「第一線的基層員警，除非有想再考高考的才會去唸書、才可能知道。」「不然一般通常還是會覺得說，超收干我們什麼事？自己工作績效達標最重要。」民間司法改革基金會秘書林瑋婷指出，矯正與檢察雖都屬於法務部下轄單位，但各自為政的局勢下，對於逮補更多罪犯這回事，會有截然不同的觀感。

台大法律系教授李茂生，長期擔任監獄改革議題之意見領袖，在課堂上、期刊論文和座談會，或者個人社群網站上，皆可見到他不遺餘力地論述獄政問題。他指出，如果有效解決毒品犯的處遇問題，監獄收容基本上就不存在困境。「歐洲國家的作法多是毒品除罪化，但台灣這邊法務部腦子不清楚。」

李茂生語調激憤、搭配揮舞著的手勢強調，「整個毒品犯的處遇應該是一個長期的、分階段的計畫，各個階段有不一樣的資源要進來。而不是像法務部說的把你關、把你醫好、放出去，那都是騙人的。」「因為毒品有分成生理癮和心理癮，你沒辦法有效解決心理癮，把它視為一種罪，那最後就是監獄人滿為患。」


毒品犯罪回籠率高達九成已讓人詫異，而整體再犯率竟也相去不遠。根據法務部統計，2016年新入監受刑人有前科者佔78.6%，顯示我國監獄機構很可能只達到「處罰」的功能，受刑人未經矯正與協助，回到社會後重操舊業也不意外。因而「矯正效果低落，監獄教化作用效果不彰」亦是造成監獄超收的根本原因之一。

有著更生人身份，同時也是司改國是會議第五組成員的律師劉北元指出，「台灣犯罪人口的比例跟成長率其實不驚人，都是以再犯為主。」「我們的再犯率80%，意思是關100個人，有80幾人未來幾年內會再回去。這比例如果能減少，監獄超收問題才有辦法改善。」他認為台灣監獄目前是失去矯正功能的，「以教誨師為例，每300個犯人才有一位教誨師可以對談，教誨師的人數遠遠不夠。」

劉北元回想過往在監獄服刑，以及後來擔任監獄志工的觀察經驗，每個月監獄教誨師其實只能問受刑人3至4個問題：「第一、你最近好嗎？第二、你家人好嗎？第三、你最近有寫信嗎？第四、你還有什麼問題？」教誨師本身難以做個別的教誨，監獄只好引進大量的志工去填補缺口。

關於這點，律師李復甸在其著作《人權護衛與司法改革》中提到，監獄內的教誨體系極度薄弱。教誨課程多賴外界志工與宗教人士，但志工水準參差，別有居心者亦多所見。近年來甚至常常出現新興宗教在監獄裡各行其道，不僅沒有確實執行教化悔改的任務，還以宣導傳教之名行宗教詐騙之實。

監獄超收和教化之間長期而言是個惡性循環，教化不良則受刑人多數回籠，讓監獄生活品質受影響，要悔改又更加不容易。中正大學法律研究所碩士林儹紘於2008年撰寫的《從社會復歸觀點論長刑期之受刑人處遇》論文便指出，一個在獄中身心無法維持健全狀態，甚至身心健康狀態可能遠不如入獄前的受刑人，難以在這樣的環境下培養改善自身的自信，和自律的正向態度，去期待未來能適應自由社會的生活。


除了回籠率高影響了監獄收容，待在監獄空間的人週期變長本身也影響了床位的周轉率，因此「假釋及緩刑的撤銷」，也羅列在聯合國開出的超收成因之中。依《刑法》第77條：「受徒刑之執行而有悛悔實據者，無期徒刑逾25年，有期徒刑逾2分之1、累犯逾3分之2，由監獄報請法務部，得許假釋出獄。」

然而，法務部又頒布《辦理假釋應行注意事項》，其第2條規定「假釋審查委員會對假釋案件，應就管教小組及教化科之意見，受刑人在執行中之有關事項，並參酌受刑人假釋後社會對其觀感詳為審查，認為悛悔有據，始得決議辦理假釋。」

加上「社會觀感」作為前提，部分受刑人因此被以「假釋後社會對其觀感不佳」為由否決假釋，徒刑執行率紛紛提高。監獄管理員林文蔚指出，法務部為了杜絕外界民眾對於假釋過度開放的怨懟，原本《刑法》規定的刑期滿3分之2即可申報假釋，現在通常要執行至刑期滿8成才可提報。

同樣隨機訪談民眾對假釋的看法，多數人確實不樂見這項讓受刑人刑期未滿就出獄的制度。在科技業服務的周先生表示：「應該還是要關滿（刑期），才不會滿街都是壞人。」餐飲業的陳先生也表示：「可以提早這麼多出獄，判刑還有意義嗎？刑期服滿8成就可以出來的話，已經算很寬容了。」

對此，黃旭田律師卻說：「假釋這事情，就是行政命令超越法律的例子。」他認為這也是從應報懲罰思維的刑事政策延伸而來，「民眾認為犯罪者就是要受盡苦難，即使不人道也沒關係。假釋門檻自然是越高越好、關得越久越好，但一般人不會知道這樣反而造成更大的收容成本和社會成本。」

前文的受訪者王孝之（化名），便是一個假釋一延再延的案例。王孝之雙手捧著一疊在獄中整理的老舊報紙，沙啞地質問著報導中關於假釋的標準。「規則是這樣訂的，我時間到了又不讓我出去！」這是多數和他一樣長刑期受刑人的寫照。法務部假釋撤銷人數，自2009年的1016人到2016年的1902人，持續增加中。


以上談的多是價值思維的影響，各路專家學者皆有志一同地認為對刑事政策的想像仍是監獄超收首當其衝的原因。不過在硬體方面，台灣監獄空間沿用日治時期設計、空間規劃不良也是導致擁擠的基本原因。

李復甸律師指出，台灣監獄多以單層樓房為主，沒辦法有效地運用空間。相形之下，美國監獄的立體設計，一個監舍好幾層樓，不僅將空間利用率提高，管理成本也得以下降，因為管理員能360度監視，同時掌握更多牢房的情況。

新竹監獄管理員陳健誠（化名）認為，分監獄老舊、水電管線等設備尚未更新的監舍，當然也會影響收容品質。當分配到那些房舍中的受刑人生活條件下降，也更難做到教化管理，這與前述刑事政策應報思維、社會復歸效果低落等原因都是相互交纏，互為因果。

以台灣現階段的監獄超收狀況，黃旭田律師表示，有些項目得以短期內投入金錢資源去改變，然而更多的是全民須要調整對犯罪、對法治和矯正的想法，「法務部有責任帶頭做這樣的科普推廣，再來是我們的新聞媒體要加強報導素質，看看國外的例子是怎麼做。」

五項主要的超收困境，各自都是法律界多年來爭執不休的議題，當它們相互交纏，則嚴重性更一發不可收拾。從應報思維開展出來的懲罰系統與空間，自然無法人道；做不到人道處遇，則改悔向上亦無可期待。當回籠、久留都成了必然，監獄除了人滿為患，便難以迎來其他版本的結局。


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